SANTIAGO – Si bien será la Convención Constituyente la que determine su propia estructura y funcionamiento, propuestas de distintos sectores buscan ganar terreno y tiempo en la regulación de este órgano para la discusión de los contenidos sustantivos de la futura Constitución. Las académicas de la Universidad de Chile María Cristina Escudero y Ana María García plantean los aspectos trascendentales de este instrumento para cautelar el éxito del proceso.
El próximo 11 de abril de 2021 se elegirá a las y los 155 integrantes de la Convención Constituyente, órgano que deberá comenzar sus funciones en mayo o junio del próximo año, a más tardar. Una de sus primeras tareas será la elaboración y aprobación del reglamento que definirá su estructura y funcionamiento, instrumento que definirá la forma como se desarrollará y concluirá el proceso. Por esta razón, tras el triunfo de la opción Apruebo en el plebiscito del pasado 25 de octubre, parte del debate se ha concentrado en este procedimiento, tanto por su trascendencia como por los tiempos que requerirá para su aprobación.
María Cristina Escudero, académica del Instituto de Asuntos Públicos de la U. de Chile (INAP) e integrante de la comisión técnica que puso en marcha el proceso constituyente, reconoce que existe cierto temor ante la posibilidad de que se pase mucho tiempo discutiendo el reglamento y de que se atrase la discusión sustantiva. No obstante, señala que “en países donde se ha retrasado la aprobación del reglamento, no han tenido resuelto aspectos que nosotros ya tenemos definidos, como los quorum de votación. Así ocurrió en el caso boliviano, donde estuvieron la mitad de la asamblea discutiendo este tema. Los ⅔ y la hoja en blanco son parte de lo que ya está definido en la reforma constitucional, que es uno de los temas que podría retrasar el proceso”.
Ana María García, académica de la Facultad de Derecho de la U. de Chile y presidenta de la Asociación Chilena de Derecho Constitucional, agrega que es importante que este reglamento no tome mucho tiempo porque existe un plazo de nueve meses para hacer la Constitución, con un adicional de tres meses como máximo. Por esto, plantea que es importante que existan propuestas “para que los futuros convencionales puedan tener los insumos necesarios para una elaboración del reglamento lo más rápido posible. Las distintas opiniones que se están dando sobre este tema son una manera de presentar ideas y lineamientos que serán útiles para la Convención al momento de establecer el reglamento, y también es una forma de facilitar la labor para que no se extiendan en esta etapa”.
Primer objetivo: las comisiones
La profesora Escudero sostiene que todos los grupos e instituciones involucrados en este proceso seguramente llegarán con propuestas para el reglamento. En este sentido, no ve mayores dificultades para llegar a un acuerdo sobre este punto. Agrega además que no es necesario que el reglamento sea aprobado en su totalidad de forma inmediata. “A lo mejor se comenzará por aprobar las primeras normas de funcionamiento en las primeras semanas y el resto en las siguientes. Por ejemplo, el número de comisiones para que los convencionales comiencen a trabajar. La primera fase de la Convención no es de decisión, sino de deliberación, entonces ahí no es tan importante el reglamento de debates, sino que exista la comisión y que empiece a reunir antecedentes sobre los temas que va a deliberar”.
La constitución de estas comisiones marcará un primer orden sobre los contenidos de la nueva Constitución, al definir los temas centrales del debate constituyente. La profesora García indica que en algunos casos incluso se podrían conformar subcomisiones. “Hay quienes piensan que deberían ser dos grandes temas los que se aborden. Uno que abarque la parte orgánica, es decir, el régimen de gobierno y los órganos, y otra que comprenda los derechos fundamentales y principios generales. Pienso que deberían ser unas seis u ocho comisiones por materia. Por ejemplo, una encargada de principios, otra de derechos, también una de Gobierno y otra de Congreso, que es muy importante que trabajen unidas porque definirá la forma de gobierno. Otras deberían ser sobre el Poder Judicial y de órganos constitucionales, como son la Contraloría General de la República, el Tribunal Constitucional, además de la administración central del Estado”, detalla.
El reglamento “debiera contener además disposiciones sobre cómo se desarrollará el debate, cómo se constituirán las comisiones y se debatirá en ellas, los tiempos de discusión, la modalidad como se presentarán las propuestas, y sobre cómo se trasladará la discusión de la comisión al plenario y viceversa” añade María Cristina Escudero. Ana María García apunta, por su parte, que también “la forma como se relacionen los convencionales tendrá que estar estipulada en el reglamento. Por ejemplo, los tiempos de intervención de las personas, conductas y el comportamiento apropiado”.
Los ⅔ en temas trascendentales
El quorum de ⅔ para la aprobación de las normas de la nueva Constitución ha generado distintas interpretaciones sobre lo que ocurriría ante la posibilidad de que no se consigan acuerdos en temas esenciales. Frente a esta controversia, ambas académicas creen que el reglamento puede ser una llave que permita destrabar las diferencias a través de distintos mecanismos. “Por ejemplo, a través de una secretaría técnica, equivalente a la que hay en el Congreso, para que representantes de cada uno de los sectores conversen y acerquen posiciones. Ese tipo de elementos pueden ser parte del reglamento, pero también pueden darse como una práctica informal, si a medida que avance la Convención se vayan generando instancias en que los liderazgos naturales se sienten a conversar”.
La profesora García, en tanto, propone una comisión específica para destrabar conflictos y resolver tensiones que además “permita darle coherencia al texto e identificar posibles infracciones que se produzcan a los acuerdos definidos. La Convención siempre debe aprobar sus normas y el reglamento por quorum de ⅔, pero quizás al interior de las comisiones se puedan resolver algunas materias por mayoría absoluta para darle mayor fluidez al debate. De todas formas, esas materias tendrán que ser llevadas después al pleno, donde los acuerdos deben ser adoptados por ⅔”.
Uno de los mecanismos mencionados como referencia por la profesora Escudero es uno de la Asamblea Constituyente colombiana, donde el Ejecutivo contó con un delegado que se encargó de sentar a todos los sectores para llegar a acuerdos en temas trascendentales. “Es probable que el Ejecutivo acá no tenga ese rol, por las características de nuestro proceso constituyente, pero a lo mejor el presidente o presidenta de la Convención lo tenga. Hay otros mecanismos que seguramente la misma Convención se va a dar”, acota. Por otra parte, señala que el reglamento también puede definir cuándo se entiende que hay una nueva Constitución. “El reglamento puede indicar, por ejemplo, un mínimo de derechos o de institucionalidad para considerar que hay Constitución, y todo lo demás puede ser definido en otras instancias, y si no se cumplen esos mínimos entonces la convención fracasa. Sería un desastre, pero es una posibilidad. Pero la verdad es que la experiencia internacional demuestra que se puede llegar a acuerdos”.
Otra polémica interpretativa es si el texto de la nueva Constitución debe ser aprobado por ⅔ en su totalidad o debe ser resuelto por norma, capítulo o materia. La profesora García advierte que no hay claridad sobre este punto y plantea que “es probable que sea un tema que debe quedar establecido en el reglamento. En mi opinión, creo que una votación general final es conveniente, porque ayuda a que el texto sea coherente. Es una instancia en que se pueden ver los distintos capítulos en general, la extensión de cada uno y la coherencia que guardan entre ellos. Además, creo que una votación general final de la Convención también ayuda a la confianza de la ciudadanía cuando tenga que manifestarse en el plebiscito de salida, cuyo sufragio es obligatorio para todos y todas. Por eso, creo necesaria una comisión de armonización o secretaría que pueda resolver tensiones y llenar vacíos. Esto además requiere de una técnica constitucional, hay una forma y estilo, y el lenguaje tiene que ser claro y eficiente”.
Participación ciudadana
Tanto la profesora Escudero como la profesora García enfatizan en la necesidad de incorporar mecanismos de participación ciudadana, publicidad y transparencia en el reglamento constituyente. “La Convención debería definir la forma como se va a entender con la ciudadanía. Eso se hace a través de la publicidad de sus sesiones definidas por el reglamento. Otra forma es definir mecanismos de participación con la ciudadanía a través de audiencias, cabildos, sitios web, etc. o si las comisiones se pueden trasladar a regiones. Todo esto debiera estar en el reglamento. Casi todas las asambleas constituyentes en los procesos democráticos modernos tienen mecanismos de participación, como la colombiana, la ecuatoriana o la irlandesa, por ejemplo. No debiéramos descartar esa amplia experiencia internacional que ha tenido muy buenos resultados”, sentencia María Cristina Escudero.
“La participación de la ciudadanía es muy importante porque es ella la que ha reclamado este proceso”, agrega Ana María García. “Ha persistido la idea de ilegitimidad de origen sobre la Constitución actual, y es un anhelo de la ciudadanía participar. Creo que debería ser una de las tareas de las comisiones que se instalen dentro de la Convención. Estudiar las formas de recibir peticiones, inquietudes e información desde la ciudadanía, y ver incluso la forma de responder ante ella. La idea es que pueda haber un vínculo entre el proceso y la ciudadanía. Es vital que las personas se sientan partícipes para recuperar las confianzas, en las instituciones y autoridades, en la Constitución, y sobre todo darle legitimidad”, concluye.
